Netzneutralität ohne gleichermaßen offene Netze für alle?

Netzneutralität ist ein Begriff der im Zusammenhang mit dem Internet entstanden ist. Er bedeutet zum Einen eine Unterscheidung nämlich die strikte Trennung von Content und Netzen. Content ist was an den Endpunkten auf Bildschirmen erscheint und schön bunt ist und Geräusche macht. Netze sind die Träger oder Transporter des Contents. Aus der Sicht der Netze besteht Content bildhaft umschrieben lediglich aus Informationen: Nullen und Einsen. Mit anderen Worten es macht keinen Unterschied ob die durchgeleitete Information ein Bild, ein Text oder ein Video ist. "Netzneutralität" bezeichnet auch die Forderung an Telekommunikationsnetzbetreiber die Trennungsthese von Content und Netz ernstzunehmen. Der Begriff ist normativ aufgeladen. Wer Netze betreibt, betreibt eine Infrastruktur und an dieser Stelle sollen seine Aufgaben im wesentlichen enden. Er soll die Weiterleitung von Information nicht vom Content abhängig machen. Er soll nicht bestimmte Information bevorzugen und er soll nicht unliebsame Informationen verlangsamen oder blockieren. Mit anderen Worten soll er beim Transport der Daten nicht Inhalte diskriminieren. Der Gedanke der Trennung von Inhalt und Form ist nicht neu. In der einen oder anderen Form findet man ihn u.a. hinter der einen oder anderen Staatstheorie und Begriffen wie zB.: Säkularisierung, Positivismus, Dualismus zwischen Recht und Moral usw. Der Zweck besteht in der Verhinderung von Meinungsmachtkonzentration durch Zentralisierung. Im Grunde will man verhindern dass Wenige willkürlich über den Informationsaustausch der Anderen entscheiden.

Der Begriff der Netzneutralität in der Rechtsordnung

Wie man den Begriff der Netzneutralität in der Rechtsordnung abbilden will, ist derzeit umstritten. Als Verletzung gelten die Blockierung und die Verlangsamung des Datenstroms und die Diskriminierung von Inhalten. Der Gewährleistungsgehalt ist im Kern jedoch völlig unklar. Die einen sprechen sich eher für die strikte Trennung von Netzen und Content aus. Sie stützen sich darauf, dass offene Netze für alle gleichermaßen zwingend zu gewähren sind. Kein Netzbetreiber soll die Kommunikation von Content steuern können. Für die Anderen ist die erste Auffassung zu radikal. Sie gehe an den tatsächlichen Gegebenheiten des Internets vorbei weil Netzneutralität nicht absolut gewährleistet werden kann. Beispielsweise sollen Quality of Service Maßnahmen (QoS) schon begrifflich in die Netzneutralität hineinfallen und keinen Verstoß darstellen. Vielmehr sei der normative Begriff der Netzneutralität als Optimierungsgedanke zu verstehen. Für den ersten Begriff spricht das höhere Maß an Rechtssicherheit weil dieser im rechtstechnischen Sinn als Regel ausgestaltet werden kann, wogegen der zweite Begriff als Prinzip alles und nichts bedeuten kann.

Wettbewerb und das Regulierungsziel Netzneutralität

Umstritten ist die Frage, ob es neben dem wettbewerbsrechtlichen Instrumentarium einer Regulierung der Netzbetreiber bedarf oder nicht. In der aktuellen Debatte scheint sich bei den Netzbetreibern, dem BMWi und der BNetzA ein Konsens herauszubilden, der weniger auf die Durchsetzung der Trennungsthese, dafür aber auf Wettbewerb als Garant für Netzneutralität setzt. Der Idee funktionierenden Wettbewerbs stehe ich positiv, diesem die Garantie der Netzneutralität zu überlassen stehe ich im Grunde jedoch ein wenig skeptisch gegenüber. Die Argumente für diesen Konsens will ich kritisch beleuchten:

1. Ein erstes Argument lautet, es existierten keine Sachverhalte an denen Verletzungen der Netzneutralität und daraus resultierende Schäden nachgewiesen werden können, die die durch eine Regulierungsmaßnahme hätten verhindert werden können. In Deutschland und Europa existieren zwar weniger bekannte Beispiele als in Nordamerika, aber eine Befragung des BEREC hat ergeben, dass Verstöße gegen Netzneutralität auch hier an der Tagesordnung sind. Über die erste Pressemitteilung des BEREC habe ich berichtet, die ausführlichere Stellungnahme liegt mittlerweile auch vor. Daraus lassen sich zahlreiche Sachverhalte ableiten. 
2. Ein zweites Argument lautet, das Wettbewerbsrechtliche Instrumentarium sei ausreichend um Verstöße gegen die Netzneutralität zu ahnden. Nun, es mag zwar für zahlreiche Verstöße zugleich einen wettbewerbsrechtlichen Tatbestand geben, für viele jedoch nicht. Nicht jeder Verstoß gegen die Netzneutralität ist zugleich eine Wettbewerbsbeschränkung. M.E. ist Netzneutralität Voraussetzung eines funktionierenden Wettbewerbs und nicht dessen Ergebnis. Zudem setzt die Anwendung des Wettbewerbsrechts ein Wettbewerbsverhältnis und z.T. den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung voraus. Dieses Erfordernis ist m.E. zu hoch. 
3. Schließlich argumentiert man, der Wettbewerb zwischen Netzbetreibern sei kaum besser als über Geschäftsmodelle die unterschiedliche Qualität zu unterschiedlichen Preisen anböten zu erreichen und wünschenswert, weil er zu mehr Innovationsoffenheit innerhalb der Netze führe. Allerdings kann ich mir noch nicht vorstellen, wie der Normalverbraucher an den Vorteilen Anteil hat. Zudem geht die Innovationsoffenheit für Geschäftsmodelle der Netzbetreiber möglicherweise zu Lasten der Innovationsoffenheit an den Endpunkten. Gerade an den Endpunkten, an der Peripherie, kam es in der vergangenen Zeit zu den bedeutenden technologischen Neuerungen, die gesamte Markt- und Produktionsstrukturen verändert haben; dies u.a. deshalb, weil die Nachfrage hin zu innovativen Produkten und Angeboten tendierte. Ob Netzbetreiber ein vergleichbares Interesse an Innovation haben, muss sich erstmal zeigen. Eher liegt die Vermutung nahe dass die Geschäftsmodelle lediglich zu einer Steigerung der Skalenerträgen führt. Dies mag hohe Fixkosten decken, Vorteile für den Verbraucher wird es unmittelbar jedoch nicht geben.

QoS-Management vs. Best-Effort-Prinzip

Einer der Knackpunkte besteht im Streit um das Best-Effort-Prinzip. Dabei handelt es sich um den Service des bestmöglichen Datentransport für End-to-End-Nutzer. Für die Endnutzer handelt es sich bei diesem Grundsatz um den optimalen Service. Allerdings ist dieser Grundsatz nicht ohne Ausnahmen realisierbar, weil Netze auch mal an ihre Grenzen stoßen. Hier fragt sich welche Maßnahmen in einem solchen Falle noch mit dem Gebot / Regulierungsziel der Netzneutralität vereinbar wären. In der Diskussion befinden sich QoS und Qualitäts-Geschäftsmodelle, die Netzüberlastungen entgegen wirken sollen. 

1. QoS-Maßnahmen sollen sicherstellen, dass Netze nicht überlasten. Fraglich ist aber, ob einzelne Inhalte für den insgesamt funktionierenden Datenfluss "geopfert" werden dürfen. Ein Vorschlag stellt darauf ab, dass nur alle oder keine Daten gleichermaßen verlangsamt werden, so dass alle Inhalte weiterhin diskriminierungsfrei transportiert werden. Es läge dann weiterhin "in der Hand" der einzelnen Datenpakete, ihren Weg durch das Netz zu finden. Ein anderer Vorschlag folgt dem konsequantialistischen Ansatz und besagt, dass Inhalte von besonders datenintensiven Anwendungen wie Youtube benachteiligt werden müssen, weil dies für den größten Teil der Beteiligten den Nutzen erhöht. Dieses Argument ist vom technischen Standpunkt defizitär, weil große Daten genauso wie kleine Daten in winzige Pakete aufgeteilt werden und jedes Paket einzeln durchgeleitet wird. Es gibt keine einzelnen großen Dateien, die ein Netz verstopfen. Es gibt nur einen Datenstrom insgesamt, der die Kapazitäten von Leitungen und Servern ausreizen kann. Es macht im Grunde keinen Unterschied, wie groß die Ausgangsdatei ist, welche durchgeleitet wird. Es erhöht sich lediglich die Anzahl kleiner Datenpakete. Um einzelne Dateien zu blockieren muss man außerdem deutlich große Teile des Netzes filtern, um den Zusammenhang vieler einzelner Pakete zu ermitteln. Wahrscheinlicher ist, dass die Blockierung oder Verlangsamung vielmehr vom "Kopf" der gesendeten Dateipakete ausgeht, die Information über Absender und Empfänger enthält. Wer dafür bekannt ist große Dateien zu senden (Skype, Youtube, usw.) wird diskriminiert, weil er bekannt dafür ist. Dies verstößt m.E. gegen das Diskriminierungsverbot. Wettbewerbsrechtliche Instrumente werden teilweise nicht in der Lage sein, das zu verhindern. Erstens besteht das Informationsproblem. Das heißt es ist für Behörden schwierig die Sachlage zu ermitteln weil sie regelmäßig ein Informationsdefizit aufweisen. Der Verstoß währt zudem nur wenige Sekunden und es ist unwahrscheinlich, dass eine derartige Verzögerung schon die Aufgriffsschwelle des Wettbewerbsrechts erreicht. Dagegen kann man sich mal Nutzer fragen wie lange man bereit ist, auf eine aufgerufene Seite zu warten. Die meisten werden nach 8 - 12 Sekunden eher aufgeben und eine andere Seite laden. Wettbewerbsrechtlich mag dies unter der Schwelle der Spürbarkeit liegen. Die meisten Menschen werden nach einer anderen Internetseite suchen. 
2. Noch weitergehender fordern Netzbetreiber die Möglichkeit Geschäftsmodelle anzubieten, die darauf aufbauen, unterschiedliche Entgelte an unterschiedliche Qualität zu knüpfen. Der Vorteil wäre Wettbewerb zwischen den Netzbetreibern – sofern mehrere Betreiber zur Auswahl stehen – und eine zusätzliche Einnahmequelle. Als Begründung werden hohe Fixkosten und fallende Zugangsentgelte genannt. Die Konsequenzen dafür sind m.E. jedoch noch nicht absehbar. Ich stehe den Geschäftsmodellen erst einmal kritisch gegenüber, weil sie vor allem weniger finanzstarke Nutzer, die sich nur die langsamen Dienste leisten können werden, benachteiligen. Damit man am Ende niemanden vom Internet ausschließt, muss es einen Mindestandard geben. Zum anderen Sind die inhaltlichen Grenzen derartiger Geschäftsmodelle noch unklar. Es muss beispielsweise geklärt werden, ob sie neben der Garantie eines langsameren oder schnelleren Service auch Inhalte filtern können dürfen. Ein Netz, dass für bestimmte Gruppen unliebsame Inhalte herausfiltert, könnte sich bei dieser Gruppe einer großer Beliebtheit erfreuen. Für die Anbieter dieser Inhalte könnte das nachteilige Folgen haben. 
3. Aufgrund des steigenden Datenvolumens im Internet soll der Ausbau der Next Generation Networks (NGN) vorangetrieben werden. Was hat das jetzt mit Netzneutralität zu tun? Ich frage mich, inwiefern mit NGN-Netzen das Bedürfnis für QoS Maßnahmen überhaupt noch besteht. Es ist ohnehin jetzt schon fraglich, inwiefern Netzbetreiber mit bestehenden Netzen tatsächlich an Kapazitätsgrenzen stoßen. Mit den neuen Supernetzen könnten QoS Maßnahmen vielleicht schon der Vergangenheit angehören, weil die Netze eine Kapazität erreichen, bei der alles schnell durchgeleitet werden kann. Warum will man dann jetzt Geschäftsmodelle installieren, die u.a. mit QoS begründet werden? Für den Fall, dass QoS kein Thema mehr wäre und eigentlich alle Nutzer schnellstmögliches Netz haben könnten, brächten die geplanten Geschäftsmodelle lediglich Nachteile für die Nutzer. Die Unterteilung in verschiedene Entgelt/Qualitätsstufen hätte zur Folge, dass die normalschnelle Durchleitung an höhere Entgelte gekoppelt wäre, wogegen alle anderen künstlich verlangsamt würden. Wer viel zahlt kriegt das Best-Efford-Netz, wer nicht zahlt wird gar nicht weitergeleitet. Nun, der Ausbau der NGN-Netze kostet viel Geld und ich verstehe die Netzbetreiber, wenn sie die Aufwendungen dafür irgendwoher holen wollen. Allerdings frage ich mich ob gerade das Regulierungsziel der Netzneutralität zu Lasten eines anderen Regulierungsziels, des Netzausbaus gehen sollte. 

Offene Fragen:

Für die Forderungen nach Netzneutralität werden zT. Befürchtungen aber auch Visionen und Wünsche in einen Topf geworden. Es ist schwierig darauf eine Argumentation aufzubauen. Es lässt sich aber ein Argument herauskristallisieren: die Limitierung von Macht.

Hierzu werde ich ein wenig ausholen. Früher waren es vor allem Staaten, die darüber entscheiden wollten, welche Informationen und welche Inhalte ausgetauscht werden dürfen. Als extremstes Beispiel dürften totalitäre Regime gelten, die danach streben, jegliche Information, die gegen den Staat gerichtet ist, zu untersagen. Es hat lange gedauert, aber in vielen Gegenden dieser Erde haben es die Menschen geschafft, dass Staaten bei derartigen Bestrebungen Grenzen beachten müssen. Die freiheitliche Sphäre des Individuums schützt vor unrechtmäßigen Eingriffen und verhindert die staatlichen Einflussmöglichkeiten hinsichtlich der Kontrolle des Informationsaustausches. Dies ist fundamental, weil ohne Informationsaustausch / Informationsverbreitung Menschenrechte wie Meinungs- Rede- Pressefreiheiten bedeutungslos wären. Mittlerweile geht die Entwicklung dahin, dass nicht mehr der Staat allein derjenige ist, der diesbezüglich Kontrolle ausüben kann. Die Möglichkeit steht zunehmend Privaten zu, die Kommunikationsinfrastrukturen betreiben und "Träger" des Informationsaustausches sind. Interessanterweise sind die staatlichen Limitierungen der Macht nicht gleichermaßen auf diese übergegangen. Auch wenn Missbrauchsfälle statistisch gesehen kaum vorkommen, ist die Forderung gegen Netzbetreiber, Inhaltsneutralen Datentransport zu gewährleisten nachvollziehbar, wie die früheren Forderungen gegen den Staat zur Garantie politischer Neutralität. C. Schmitt hat sich in einem Aufsatz über den Begriff des Politischen fürchterlich über die Neutralität der Staaten aufgeregt, weil diese nicht mehr zwischen Freund und Feind unterscheiden konnten. Aber dieses Neutralitätsgebot ist der Ausdruck von Toleranz gegenüber Andersdenkenden. Die gleiche Diskussion stellt sich in stark abgeschwächter Form erneut bei der Befugnisse der Netzbetreiber: sollen diese über Freund und Feind entscheiden dürfen? Besser nicht. Sie sollen Daten ohne Ansehung des Inhalts transportieren. Netzneutralität stellt zugleich aber auch eine Forderung an den Staat dar, dass dieser den gleichen Schutz, den wir individuen vor ihm haben, auch vor Telekommunikationsnetzbetreibern zu gewährleisten. Wettbewerbsrecht schützt den Wettbewerb. Noch besser wäre eine Ausgestaltung der Netzneutralität als unmittelbar drittwirkender Verfassungsgrundsatz. Eine Diskriminierung mit dem Zweck der Verletzung der Meinungsfreiheit würde nicht unter wettbewerbsrechtliche Tatbestände fallen. Nun ist es wahrlich nicht so, als wären die Netzbetreiber in der Realität irgendwelche Monster, die bürgerliche Freiheiten beschränken wollen, aber die Befürchtung dass sie es eines Tages doch tun, steckt hinter der Forderung nach Netzneutralität. 

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Update: 27.06.2012

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Quellen und weiterführende Literatur:

1. Holznagel, Bernd/Schumacher, Pascal: Überblick zur Neukonzeption der Netzneutralität im TKG, MMR Aktuell, 2001.
2. Vogelsang, Ingo: Die Debatte um Netzneutralität und Quality of Service, Springer Verlag, 2010.
3. Wu, Tim: Network neutrality, broadband discrimination, 2003.
4. http://www.aknn.de/fileadmin/uploads/oeffentlich/Konzept_Next_Generation_Network_V_2_0_0.pdf
5. http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/Publikationen/anforderungen-ngm-an-politik-und-regulierung,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
6. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002L0022:DE:HTML
7. http://heise-online.mobi/newsticker/meldung/Experten-streiten-ueber-schnelles-Breitband-fuer-alle-1257512.html?mrw_channel=ho;mrw_channel=ho;from-classic=1
8. http://dig.csail.mit.edu/2007/03/01-ushouse-future-of-the-web.html
9. http://berec.europa.eu/doc/consult/bor_13_34_public_consultations.pdf